O porquê da austeridade, por José Ribas Vieira, Fernanda Lage Alves Dantas e Daniel de Souza Lucas

Publicado originalmente no site Jota.

Desde a crise econômico-financeira de  2008, muito se tem falado de austeridade. Essa política de cortar despesas do Estado com a finalidade de promover o crescimento tem sido apresentada de forma recorrente como a melhor solução para o atual estado  de desconfiança empresarial. Entretanto, poucos são os que de fato explicam de onde vem e como se firmou a ideia em torno da austeridade enquanto política, retratada como uma saída  para a crise financeira desencadeada no final da década passada.

A partir  do segundo mandato  de Dilma Rousseff, a noção de austeridade adquiriu força  no Brasil. Mais especificamente  após a nomeação do então  ministro da economia Joaquim Levy, ganhou corpo a  ideia  em  torno  de  políticas  de austeridade como remédio para a crise, já proliferada na Europa e recém-chegada ao Brasil. O ano de 2016 demorou a terminar e a instabilidade se aprofundou  em meio a um “longo” processo de impeachment. No bojo dessa turbulência, o Congresso Nacional deu posse ao novo presidente. Enfrentando o que podemos chamar  de crise de legitimidade, Michel Temer assumiu a presidência do país no dia 12 de maio, ainda  interinamente, com uma pauta de governo de cunho notadamente austero [2]. Para a pasta da economia, foi escolhido Henrique Meirelles, ministro apregoador da  necessidade de se cortar gastos em intensidade  maior  que a redução de impostos. Só assim o Brasil alcançaria condições para sair da crise.

Diante  de  tal  cenário,  aprofunda-se  o  interesse  no  meio  acadêmico  brasileiro pelo tema da austeridade, que engloba não apenas a economia, mas também o direito e as  ciências  sociais,  entre outros.  No direito,  ganham fôlego  discussões  em  torno  do direito  à  saúde[3], devido à Emenda Constitucional  nº95 (popularmente  conhecida  com Emenda do Teto de Gastos) e do direito do trabalho, muito em função da influência da obra Sociedade da Austeridade e o Direito do Trabalho de Exceção de Antonio Casimiro Ferreira e  sua convergência com as propostas de reforma da previdência e trabalhista. Porém, a literatura sobre austeridade mais consolidada é de língua inglesa e muito vinculada às políticas econômicas. Como exemplo, destacamos Politics in the Age of Austerity, de Armin Schäfer e Wolfgang  Streeck, The  Body Economic –Why Austerity Kills, de  David  Stuckler e Sanjay  Basu  e Austerity –The  History of  a rangerias idea, de Mark Blyth, cuja  versão portuguesada Editora Quetzal embasa o presente artigo.

Mark Blyth é professor de economia política na Universidade de Brown, em Providence, EUA, e  tem obras e artigos científicos dedicados às relações entre economia, política, relações internacionais e globalização. Na obra Austeridade –A História de uma Ideia Perigosa, o autor dedica-se a afirmar o disparate que é entender a austeridade como  caminho para o crescimento e permite-se  perceber  de  que forma “ideias  tão  más continuam a ser as ideias predominantes, tanto por razões ideológicas como por razões materiais”. Blyth tem por objetivo principal demonstrar o porquê de cortar os investimentos no Estado-Providência, em nome da construção de mais crescimento e oportunidade, parece ideal, mas pode ser uma ofensiva confusa.

Estamos certos de que a austeridade é perniciosa e de cunho apelativo e moral, pois sua pretensão não é dividir igualmente os custos de uma crise produzida, mas proteger  aqueles que realmente lhe deram causa, como os bancos [4]. Entretanto, o que pretendemos neste artigo não é especificamente argumentar que a austeridade enquanto política é injusta. E sim exteriorizar a austeridade como uma ideia antiga, enraizada na base do liberalismo, conceito que, ao longo dos anos, veio sendo reprovado, mas que de alguma  forma sobreviveu com seu aspecto  zumbi [5], ressurgindo nos últimos anos com uma roupagem nova, mais firme e solidificada, vestida de solução para o congelamento do sistema bancário global ocorrido no final da primeira década do século XXI.

Sucintamente, essa é  uma política  que  visa a manter o Estado o mais longe possível  dos processos de mercado para que a economia se ajuste e a competição se restabeleça. Infelizmente a  austeridade se  propõe a ser implementada por meio de medidas que provocam a redução dos salários, a retração dos serviços públicos e o corte nas políticas e despesas públicas. Apresentamos aqui, pois, uma exposição bibliográfica do que é apresentado por Mark Blyth como  “a história intelectual de uma ideia perigosa” nos capítulos 4 e 5 do seu livro Austeridade. Para o autor, a austeridade não chega a ser propriamente uma novidade, mas uma ideia disposta no cerne da teoria econômica liberal, derivada de um conjunto de convicções acerca de qual deve ser o papel do Estado na economia.

De acordo com Blyth, a história intelectual da austeridade começa com o liberalismo econômico de Locke, que, em seu Segundo Tratado de Governo (1690), delineia as bases de separação entre Estado e mercado, e coloca o indivíduo contra  o Estado.

John Locke, filósofo inglês do final do século XVII, propagandista das classes mercantis emergentes, foi eficaz como revolucionário  econômico,  pois  legitimou  a propriedade privada da terra, explicou de forma natural a desigualdade do rendimento e da riqueza e fundamentou a criação do mercado de trabalho como uma troca livre, que se dá através do dinheiro e, portanto, justificou a acumulação desproporcional nas mãos de  poucos. Especialmente no que diz respeito à propriedade, Locke foi ferrenho defensor da ideia de que os assuntos privados deveriam estar livres da intervenção do governo, procurando minimizar ao máximo a intervenção do Estado.

É nesse contexto, de acordo com Blyth, que nasce o dilema liberal que dá causa à austeridade. O impasse está imbricado nas possibilidades de se viver com ou sem o Estado, em que uma corrente admite a possibilidade de se viver com o Estado, enquanto a outra defende a tese de se viver sem ele, ao passo que ambas não querem pagá-lo. Nos momentos em que a corrente que opta por viver com o Estado se faz predominante, a austeridade permanece de certa forma escamoteada. Por outro lado, à medida que há uma defesa da contenção do Estado, encontramos a gênese da austeridade enquanto política moralizante.

Seguindo as fundações de Locke, dois iluministas escoceses (David Hume e Adam Smith) engrossaram a tese de que o crédito público destrói a nação, de que a dívida debilita gradualmente o Estado e a parcimônia (austeridade) deve ser a solução. Hume coloca os comerciantes mercantis no centro de tudo. Para ele, essa classe é “uma das raças humanas mais úteis” e, portanto, é razoável que grande parte das mercadorias e do trabalho produzido esteja nas mãos do comerciante. Na visão de Hume, as ameaças ao crescimento natural do comércio com certeza são as exigências da receita do Estado, em forma de dívida. Tal visão parece-nos familiar, nos dias de hoje estamos diante de “espécies réplicas”das afirmações de Hume, para quem a dívida governamental tira o lugar de outros investimentos.

Smith, contemporâneo de Hume, vai além. Mais do que identificar o problema da dívida governamental, conforme fizera Hume, ele propõe a solução: adotar-se-á o princípio da austeridade, conhecido como avareza dos Escoceses, como propulsor do crescimento capitalista. A avareza dos Escoceses é uma característica típica desse povo, está em sua psicologia de vida. E Smith aproveita essa predisposição psicológica e a transforma em fundamento-chave para o crescimento do seu capitalismo liberal. Smith avança ao reconhecer que o mercado não pode viver sem o Estado; para tanto, este último deve fornecer a segurança da propriedade dos ricos contra a ação daqueles que nada têm, pormenorizando, inclusive, o treinamento dos futuros trabalhadores nessa função.

Ao admitir a necessidade da presença do Estado, Smith vai mais adiante e elabora maneiras de pagá-lo. Primeiramente, Smith desenvolve a progressividade, contribuição dos súditos sob proteção do governo proporcional à receita de que gozam. Porém, ao verificar que com a progressividade os ricos acabam por suportar maior fardo fiscal, Smith minimiza a relevância da progressividade e recomenda impostos sobre consumo de luxo. Contudo, certo de que os impostos são insuficientes, o iluminista escocês transforma a dívida numa moralidade, traduzida em “poupar é uma virtude, gastar é um vício”.

No século XIX, o dilema presente no liberalismo continua. De um lado, David Ricardo defendendo firmemente a corrente “não se pode viver com o Estado”. E do lado oposto, John Stuart Mill, em defesa da tese “não se pode viver sem ele”. Referida tensão não é privilégio desses economistas, ela é endêmica na história do pensamento liberal econômico. E resultou, para a maior parte dos Estados liberais, num caminho rumo a um Estado mais intervencionista, conquanto deixasse as sementes da corrente “não se pode viver com o Estado” germinarem na Áustria, onde o liberalismo se deu na forma fundamentalista.

Assim, o novo liberalismo da Grã-Bretanha se desenvolveu tendo o Estado não como um mal, mas como responsável por corrigir as desigualdades, ao passo que a corrente dos economistas austríacos, os verdadeiros neoliberalistas, continuava a considerar o Estado como inimigo supremo.

Em resposta à crise do final da década de 1920, uma corrente norte-americana, cujo principal expoente foi o imigrado austríaco Joseph Schumpeter, procurou limitar o Estado e aumentar o âmbito do mercado. Essa tendência intitula-se liquidacionismo, o qual prevê a inevitabilidade dos ciclos de crise, sem as quais o capitalismo não evolui e ainda põe o empresário como centro de importância. Tendo o colapso como inevitável, a saída é sanear o sistema e cortar as despesas, em suma, a austeridade. Entretanto, o resultado da aplicação dessa política nos EUA, pelo então presidente Herbert Hoover em seu último ano de administração, 1931, pôs o país na pior depressão de sua história.

Com isso, na década de 1940, a Teoria Geral de Keynes ganha espaço, e são retomadas ideias a favor da despesa e contra a austeridade. Keynes passou a mostrar que as ideias poupar e investir andavam separadas; ou seja, a poupança não necessariamente levaria ao investimento. Em vez disso, o consumo por meio do cheque do salário dos trabalhadores, esse sim, promovia investimentos.

Apesar de a política intervencionista Keynesiana ter sido vitoriosa e assim ter “derrubado” a mão Smithiana da austeridade, o então isolado Joseph Schumpeter desenvolveu, em resposta à Grande Depressão, a obra Capitalismo, Socialismo e Democracia, reafirmando de maneira mais longa e elaborada suas convicções anteriores.

Schumpeter retratou a Grande Depressão como um período de transição, acentuado pelas mudanças tecnológica e organizacional, em que houve a substituição da pequena empresa e do empresário pelo grande conglomerado empresarial e pelo gestor. As empresas tornaram-se gigantescas e burocratizadas, mais parecidas e dependentes do Estado. Embora pareça uma defesa do liberalismo, Schumpeter escolheu falar da morte da poupança, do fim da virtude da família e da burocracia em especial,e fez disso um argumento intelectual para sua saída emblemática do liberalismo.

Note-se que a austeridade não desapareceu do cenário global, e o cerne austero do liberalismo no decorrer do século XX e na primeira década do XXI tem seu cunho fundante principal no ordoliberalismo, conjunto de ideias com apelo à comunidade, que resvala desconfianças tanto no privado quanto no poder público, e ganha prestígio especialmente no pós-guerra alemão de 1948, quando,em meio a uma confusão político-partidária, a União Democrática-Cristã (CDU) procura preservar as pequenas e médias empresas e cartéis alemães, mas não cria problemas para o surgimento de conglomerados empresariais, pelo contrário, até incentiva aqueles destinados à exportação, vocação do crescimento tardio germânico.

O fundamento da política ordoliberal vem da Escola de Economia de Freiburg, e está assentada na ideia de que o Estado não deve fixar condições de investimento nem manipular níveis de preços através de incentivos monetários. Para o ordoliberalismo, o Estado Parlamentar deve estar desvinculado e não responder pela política monetária. Para tanto, a concorrência deve ter seu apoio num Banco Central politicamente independente, com gabinete especializado garantidor das metarregras concorrenciais, enquanto se mantêm os preços estáveis por uma autoridade monetária independente.

A Alemanha serviu de exemplo aos outros países europeus, quando,no final da década de 1970,a Europa estagnou, sendo que esse país germânico obteve sua recuperação mais depressa entre os principais Estados europeus. Frisa-se que o milagre econômico alemão do pós-guerra fundado em Erst Sparen, dann Kaufen![6]  foi um caso particular, tendo em vista que o modo como a política ordoliderada pelas exportações deu condições ao enriquecimento alemão só foi possível porque outros países não estavam a poupar no mesmo espaço de tempo. Todavia, é de se ressaltar que a Alemanha deu uma nova perspectiva de vida à austeridade. Note-se que, além da influência alemã, a Escola Austríaca sempre foi o pied-à-terre norte-americano da austeridade.

Amplas mudanças ideológicas institucionais ou nas palavras de Mark Blyth: capacitadores da austeridade são os responsáveis por ideias até então locais ganharem fôlego e proeminência global após a crise de 2008. O monetarismo (neoliberalismo), desenvolvido em especial por Milton Friedman (entre as décadas de 1960-70),defende que a Grande Depressão não se deu por insuficiência do consumo, nem pelo declínio do rendimento monetário, e que as tentativas do governo de estimular a economia, defendidas por Keynes, manifestam-se como inflação. Estão aqui mais argumentos a ajudar a naturalizar as ideias austríacas e ordoliberais em prol da austeridade.

O próximo argumento capaz de ativar a austeridade tem a ver com democracia e traduz-se em abrir o espaço político. Para seus defensores, a exemplo James Buchanan e Richard Wagner, a democracia é um problema, visto que o Estado, ao invés de conduzir a economia de forma neutra com um olhar no melhoramento público, aduz a despesa em coincidência com o calendário eleitoral, produzindo crescimento ou recessão à procura da maximização de votos. Os atores políticos maximizam os votos, e daí ser inevitável a inflação. Como solução a essa inconsistência temporal política, propõe-se a independência do Banco Central e o alargamento do espaço político, substituindo os governos atuais, mesmo os eleitos democraticamente, por pessoas em quem se pode confiar.

Essa versão neoliberal na qual a austeridade encontra-se em primeiro lugar tem sido posta em prática no Sul Global por instituições de desenvolvimento internacional, como o FMI e o Banco Mundial. Figura como uma espécie de cortesia do consenso de Washington aos países do Sul, antes de ser experimentada no mundo desenvolvido, mas no Brasil só ganhou espaço de fato após 2015.

Em colaboração ao objetivo de fazer a austeridade saltar à cena, membros da profissão econômica global como Luigi Einandi e Alberto Alesina foram fundamentais em definir o papel do Estado enquanto produtor de dívidas mais elevadas do que o necessário. Diversas foram as pesquisas apresentadas a esse respeito nos últimos anos, e todas regressam ao brocardo “não há alternativa aos cortes” (em inglês: There is no alternative-TINA). Ou seja, qualquer ajuste orçamental “sério” deve ter corte de despesas nas transferências, nos programas sociais e na conta de salários. A única fórmula possível é cortar no Estado-Providência. Frisando que cortes nas despesas são mais eficazes do que aumento de impostos.

O último argumento intelectual pró-austeridade levantado por Blyth na história intelectual de uma ideia perigosa é pomposo e vem de Alesina. Foi apresentado ao Conselho para as Questões Econômicas e Financeiras (ECOFIN) em abril de 2010,em Madrid. Alesina defende cortes no orçamento em meio à recessão, e arrazoa que tal política não custará aos ministros “aplicadores” os seus lugares, pelo contrário, o povo lhes compensará por sua coragem, uma vez que “cortar é justo”, já que estamos diante de uma retórica que versa sobre o imenso custo social do Estado-Providência e sobre a ideia de inevitabilidade de se reduzir a dívida para que assim se volte ao crescimento.

Entendemos, pois, que a ideia de austeridade comporta diferentes modos de concretização: (I) aumentar impostos e cortar gastos; (II) aumentar impostos e manter os gastos inalterados; (III) manter impostos inalterados e cortar ou reduzir os impostos; e (IV) cortar gastos em uma intensidade maior que a redução dos impostos. Sendo que a austeridade pós-2008 é representada pelo quarto modo de concretização. As soluções de austeridade, ao longo do tempo, sempre privilegiaram o primeiro ou terceiro modos, mesmo sabendo que são modos que conduzem recessão, admitindo a hipótese de que a recessão faz parte do ciclo do liberalismo. O diferencial da atual, sobrevivente e desnudada política de austeridade é o de que ela, em tese, aumenta a eficiência do Estado a ponto de ser possível diminuir receitas e despesas. O argumento reiterado da austeridade sempre esteve mais relacionado às justificativas para diminuir os riscos dos investidores ou dividir os prejuízos entre aqueles que não lhe deram causa.

Finalizando, o cerne das atuais políticas de austeridade tem sido a diminuição dos gastos públicos e, no cenário sócio jurídico, sustenta-se no paradoxo da permanente exceção, quando interesses políticos e/ou econômicos específicos veem-se institucionalmente favorecidos em detrimento das garantias e procedimentos do Estado Democrático de Direito, como o uso profícuo de instrumentos jurídicos excepcionais. Buscar analisar ligações entre o Estado de Exceção, a Austeridade e a política do medo parece-nos instigante, contudo deixemos para outra oportunidade.

José Ribas Vieira é Professor Titular de Direito Constitucional da FND/UFRJ,

Fernanda Lage Alves Dantas é Doutoranda em Direito pela FND/UFRJ

Daniel de Souza Lucas é Mestrando em Direito pela FND/UFRJ, sob o auspício do Grupo de Pesquisa OJB-FND/UFRJ

Notas

[1] BLYTH, Mark. AUSTERIDADE. A história de uma ideia perigosa. Tradução Freitas e Silva. 1ª edição.Editora Quetzal, 2013.

[2] Em seu discurso de posse, Michel Temer destaca pontos de políticas de austeridade, como o objetivo de reequilibrar as contas  públicas o mais rápido para  se  conseguir retomar  o crescimento, a reforma trabalhista e a previdenciária.

[3] Pesquisadores da EscolaNacional de Saúde Pública (Ensp/Fiocruz) têm se debruçado sobre o tema;inclusive o periódico Cadernos de Saúde Pública lançou um volume especial intitulado Austeridade Fiscal, Direitos e Saúde. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_issuetoc&pid=0102-311X20160012&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 05.06.2017

[4] Blyth,no capítulo 1 do livro Austeridade,explica, de forma pormenorizada, que a crise iniciada em 2008 foi a dos mercados e começou como uma crise dos bancos, e não como uma crise do Estado, não como “crise da dívida soberana”, conforme intitula Blyth, enfatizando que,a partir dessa guinada, sugere-se uma política interessante de “engodo e desvio” de ação.

[5] Blyth chama  atenção  para  a classificação  de austeridade  como  uma  ideia  zumbi, porque  a mesma  foi  repetidamente  reprovada,  mas continua a aparecer. O autor  cita a obra de John Quiggin  “Zombie  Economics”; para quem, ideias  que, apesar   de   possuírem   enormes inconsistências  lógicas  e  fracassos  empíricos, não  chegam  a  morrer, são  uma  espécie  de  ideia zumbi

[6] Primeiro poupar, depois comprar!