Fuga de dólares na Argentina e o papel dos acordos abutres no governo Macri, por Larissa Migotto, Artur Naiditch e Bruno Lima Rocha

Na história econômica da Argentina, a presença de fortes oscilações - levando o país de situações de euforia e crescimento a situações de grande crise - é constante. Nos últimos dias de abril  e primeira quinzena de maio de 2018, em particular, a exemplo do que ocorreu com outros países emergentes, a Argentina teve uma semana difícil, devido ao aumento da taxa de juros nos Estados Unidos e a consequente desvalorização da sua moeda nacional. Para além das determinações da Superpotência, é  preciso observar que o dólar é o indexador real da Argentina há três décadas e, ao mesmo tempo, o Uruguai se constituiu como “paraíso fiscal” em grande parte para se tornar a “praça financeira” do vizinho país. A fraqueza estrutural se revela como re-estruturante das “crises”, de acordo com a equipe de governo e a intensidade das “relações carnais” - subordinadas e dependentes - com o Império e a integração econômica subalterna. Diante dessa situação de turbulência, o governo de Maurício Macri anunciou que pretende recorrer ao Fundo Monetário Internacional, buscando obter uma linha de crédito de US$30 bilhões. Tendo em vista o contexto atual, o objetivo desse artigo é abordar a postura adotada pelo governo Macri em relação às finanças do país, assim como o papel dos acordos abutres concernentes à dívida soberana argentina.  O empresário de credo menemista foi eleito presidente em novembro de 2015 vencendo o segundo turno contra Daniel Scioli, concorrendo pelo Justicialismo.

Contexto do surgimento de fundos abutres, o que eles são e como atuam

É inegável a grande influência que os atores privados têm conseguido exercer sobre Estados soberanos na atualidade. Essa presença é sentida de maneira ainda mais expressiva na seara econômica internacional. Tendo em conta que a proteção e a internacionalização de direitos individuais constituem-se como o paradigma internacional dessa era, interesses particulares de atores privados não deveriam se sobrepor ao respeito à dignidade da pessoa humana e a garantia à manutenção dos direitos básicos do cidadão. Mas, como toda normativa, entre o proclamado e o realizável repousa o abismo nas assimetrias internacionais e domésticas. Na soma destes dois fatores intervenientes, observa-se um comportamento nefasto, quando governos latino-americanos operam como porta-vozes externos. É justamente esse problema que é encontrado na atuação dos fundos abutres no mercado econômico global.

Os fundos abutres são fundos de investimentos de hedge que buscam o lucro dos seus investidores com a compra de títulos de dívidas soberanas. São credores secundários, pois adquirem seus débitos em mercados secundários, no momento em que os títulos disponíveis estão em baixa, por preços menores que o seu valor nominal. Dessa forma, lucram com a especulação e cobrança de títulos de dívidas soberanas. Como buscam maximizar seus lucros, os fundos abutres rejeitam participar das reestruturações das dívidas. Assim, caso  um país declare a moratória de sua dívida externa, ou consiga o perdão de mais de dois terços da mesma – como foi o caso da Argentina – estes fundos vão disputar judicialmente para reverter este benefício para países devedores e suas populações. Na verdade, enquanto a reestruturação procede, eles buscam conter os títulos com o intuito de encontrar uma situação mais lucrativa – por isso, são considerados holdout creditors. Tal situação vantajosa é normalmente encontrada pela via judicial em soberanias (países) próximos de suas matrizes.

A título de exemplo do quanto lucrativa tal estratégia tomada pelos abutres pode ser, tem-se o caso Elliot Associates L.P versus Banco de La Nacion, do Peru. Em 1995, o fundo abutre Elliot Associates adquiriu 11 milhões de dólares em dívidas soberanas do Peru e após entrar com uma demanda judicial (nos Estados Unidos) recebeu 58 milhões de dólares; ou seja, seus investidores conseguiram um lucro superior a 500%. Além desse caso claro de atuação desses fundos, pode-se citar também o CIBC Bank and Trust Co LTD versus Banco Central do Brasil e o NML Capital Ltd versus Republic of Argentina, que será tratado posteriormente.

Devido à mudança de paradigmas nas imunidades jurisdicionais do Estado e do avanço do capitalismo financeiro, a partir dos anos 1990, em particular, essa prática - de obter dívida com fins especulativos tendo como intuito iniciar uma demanda judicial de forma de adquirir a recuperação do valor integral somado aos juros acumulados - é impulsionada. Contudo, ao contrário do domínio privado (onde existem as leis de falência), a atuação de fundos abutres no mercado de dívidas soberanas ainda não está diretamente limitada ou regulada por normas internas ou internacionais.

A lacuna regulatória em relação à atuação dos fundos abutres e seus resultados favoráveis aponta que as demandas iniciadas por eles tendem a aumentar; nesse sentido, foi produzido um estudo que indica que, desde 2004, as demandas judiciais contra Estados devedores dobraram: iniciam-se cerca de 8 casos, em média, por ano, e as regiões que mais sofrem com a atuação dos fundos abutres são a África e a América Latina.

Com a globalização financeira como ponta de lança da mundialização das transnacionais e suas relações de proximidade com os núcleos de poder dos Estados líderes, há um conjunto de “novas regras” e tecnicalidades “jurídicas” que tendem a favorecer empresas ao invés de países. Isso vale para quando um conglomerado econômico se instala  em um país ou opera em uma zona de integração com governo supranacional e também nas tratativas de fundos  de hedge agindo contra os credores.  

O Caso Argentino - NML Capital Ltd versus Republic of Argentina

Em 2001, a Argentina declarou moratória, ficando inadimplente por mais de US$ 80 bilhões em dívidas externas. Essa situação econômica enfrentada foi resultado de, em relação ao governo argentino, uma má aplicação de políticas econômicas, incluindo a farsa do câmbio sobrevalorizado durante o primeiro governo Menem (1989-1994) e a falência do país no segundo governo (1995-1999), já com a sociedade mergulhada na miséria (mais da metade da população) e toda a infraestrutura fundamental privatizada. Esse fator foi acentuado pelas políticas postas em prática pelo Fundo Monetário Internacional no país (já durante o governo De la Rúa, que não passou de dois anos, dezembro de 1999 a dezembro de 2001) além da crise mundial dos anos ’90 e a procura voraz por lucros nos mercados internacionais.

A moratória de 2001 teve impacto expresso nos títulos de débito que foram emitidos, em 1994, impossibilitando a quitação do valor dos títulos que chegariam à maturidade e dos juros decorrentes deles. Diante disso, uma negociação com os credores externos para que a dívida fosse reestruturada foi iniciada pelo governo argentino. Quem possuía os títulos pôde fazer parte dessa reestruturação e substituir antigos títulos de débito por novos. Esses títulos, porém, possuíam um grande desconto no valor total em relação aos antigos.

No entanto, buscando mais lucros e de acordo com a atuação típica dos fundos abutres, um grupo de credores minoritários resolveu “segurar” os títulos da dívida argentina, recusou-se a fazer parte das reestruturações em 2005 e 2010 e procurou alcançar o pagamento total da obrigação recorrendo a um processo judicial nos tribunais dos EUA. Esse grupo de credores, liderado pelo fundo de investimento NML Capital Limited, que por sua vez é subordinado ao fundo estadunidense Elliot Capital Management, representava somente 1,6% do total de credores dos títulos e reivindicou o pagamento de 100% da quota que tinha a receber, procurando conseguir um retorno de cerca de 1.600% em relação ao valor pago pelos títulos quando foram adquiridos.

A sentença do juiz federal de primeira instância do Tribunal de Nova York, Thomas Griesa, apresentou uma interpretação incomum da cláusula pari passu, que diz respeito à igualdade de tratamento entre credores: ela não permitia que a dívida reestruturada fosse liquidada caso não fosse, simultaneamente, reembolsado o grupo de credores que não aceitou o acordo com o governo argentino. Consequentemente, essa decisão privilegiou os direitos de propriedade e os especuladores, ao estabelecer uma sentença que impediu o processo de cobrança da dívida reestruturada, assim como impôs o governo argentino a desprezar as leis nacionais de reestruturação de dívida pública aprovadas pelo Congresso Nacional.

Em outras palavras, para garantir que os títulos abutres fossem pagos de forma integral, Griesa determinou o bloqueio do depósito argentino aos credores que haviam feito parte da reestruturação. Posteriormente, o governo argentino recorreu à Suprema Corte, mas essa optou por não opinar acerca do assunto e, dessa forma, fez definitiva a decisão de Griesa. A atuação da Justiça estadunidense, portanto, tornou válida a ideia de que um fundo abutre – ou um credor, em geral – negue-se a fazer parte da reestruturação da dívida de um Estado (atitude conforme ao exercício de decisões soberanas, com intuito de trazer condições para o desenvolvimento nacional) e, além disso, consiga prejudicar acordos válidos que sejam tratados com demais credores - mesmo esses sendo parte majoritária.

A decisão de um  juiz de primeira instância dos Estados Unidos subordinou – de fato e com o aval do governo eleito em 2015 - o destino de mais de 43 milhões cidadãos argentinos.

Macri e os abutres

Até o fim do mandato de Cristina Kirchner (2007-2015), a tese defendida pelo governo argentino era que a condição para pagar outros detentores de títulos, era de que se alcançasse um acordo justo, sustentável e legal e que estivesse em condições análogas às dos credores com títulos reestruturados. Contudo, essa posição se alterou com a mudança de governo. Com a entrada do governo de Mauricio Macri em dezembro 2015, a solução do impasse com os fundos abutres foi posta como um tema prioritário da agenda da nova administração. Em pouco tempo, um acordo bastante favorável a esses fundos foi fechado com uma redução entre 27,5% e 30% somente dos valores requeridos.

A promessa feita por Macri nas eleições de 2015 de que a Argentina iria retornar a uma política econômica mais ortodoxa, principalmente, após as políticas estabelecidas por  Néstor Kirchner, e sua esposa, Cristina Fernández de Kirchner, fez com ele buscasse como fonte primária de transformação econômica para o país os mercados financeiros internacionais, atraindo assim, cada vez mais, os fundos abutres (Hedge Funds). Assim, ao invés de sanear as finanças do país, tornou-as ainda mais frágeis, acentuando-se o fato das crises políticas na Venezuela e Brasil, o que levou a aumentar a dependência de capitais transnacionais e não dos países vizinhos.

O que Macri parece não entender – ou opera com a razão cínica habitual dos entreguistas - é que o capital estrangeiro especulativo pode deixar o país tão rapidamente quanto chega, não sendo um investimento confiável para um país inteiro. As promessas feitas por Macri na eleição atraíram os olhares dos investidores externos, contudo, a transformação da economia – ou seja, a liquidação total das travas restantes garantidoras de direitos sociais e trabalhistas adquiridos - está demorando mais do que o esperado e o mercado financeiro ficou impaciente. Assim sendo, com o atual contexto interno não favorável (para os especuladores, além de uma brutal recessão) e o cenário externo do dólar pegou a Argentina desprevenida e fragilizada. 

Crise cambial argentina

A crise cambial atual tem as suas raízes atreladas às últimas décadas, quando a Argentina decidiu, durante o final da década de 80 e especificamente durante todos os anos ‘90, liberalizar a economia privatizando empresas estatais e eliminando entraves “burocráticos”. Junto a isso, o  governo Menem atrelou a moeda argentina, Peso Argentino, ao dólar, isso fez com que os argentinos adotassem uma moeda corrente cuja taxa de câmbio tinha pouca ligação com a verdadeira condição econômica do país. Essa política deu uma estabilidade temporária para o governo (em seu primeiro mandato, medida assemelhada ocorreu com o Brasil no primeiro governo FHC) e deu oportunidade da atração de dólares para o país. 

Durante a década seguinte o fardo da dolarização cambial da economia foi sentida, principalmente, após o Brasil, em 1999, ter a sua moeda, o Real Brasileiro, desvalorizada. Ademais, a queda mundial do preço de produtos agrícolas e a desaceleração da economia mundial – na virada do século XX - agravaram os problemas. Pelo fato de manter sua moeda em paridade com o dólar, as exportações se tornaram mais caras que as brasileiras. Junto a isso, o declínio das exportações restringiu a capacidade da Argentina de acessar os mercados estrangeiros e obter moeda estrangeira para pagar as dívidas em dólar. Como consequência o país decretou, em 2001, moratória da sua dívida externa.

Esse mesmo problema cambial que afetou o governo argentino em 2001, volta a afetar o país em 2018. Isso decorre do fato de o governo estadunidense ter no início do mês de maio aumentado as taxas de juros, acarretando uma valorização do dólar, o que resultou em uma desvalorização massiva das moedas dos países emergente, em particular o Peso Argentino. A razão do declínio rápido do peso é simples: a Argentina tem um momento econômico mais fragilizado com um grande déficit orçamentário, déficit em conta corrente e uma inflação alta de 25%. Ademais, as taxas de juros subiram de 32,5% para 40% no mês de maio, mas não foram suficientes para impedir a queda do peso.

No campo político, as ações não se apresentam muito diferentes, uma vez que Macri vem fazendo “reformas” -  retirada de direitos e cortes de políticas sociais - em diversas áreas como na previdência social argentina e, recentemente, enviou ao Congresso uma proposta de alteração das leis trabalhistas. Essas e outras ações impopulares do governo criaram uma fissura na coalizão que sustenta Macri no poder, o que deixa os investidores internacionais desconfiados tanto do futuro do governo – se completa o mandato, algo que não  é  nada incomum para o país hermano assim como em todo o Continente – como de suas promessas de “transformação” econômica e política da Argentina. 

A Argentina em life support com o FMI

Com o intuito de tentar estancar a desvalorização do peso o governo argentino adotou diversas táticas. A primeira foi a tentativa de subir a taxa de juros de 22% para 40%, o que não surtiu os efeito esperados, não acalmando o “mercado” internacional, fazendo com que a fuga de capital – especulativo - continuasse. Dessa forma, Macri anunciou a decisão de buscar junto ao Fundo Monetário Internacional um empréstimo de ao menos 30 bilhões de dólares.

Macri assim declarou quando anunciou que estava pedindo ajuda ao FMI: “Durante os dois primeiros anos tivemos um contexto global muito favorável, mas hoje isso está mudando, as condições globais estão se tornando cada vez mais complexas devido a vários fatores: as taxas de juros estão subindo, o petróleo está subindo, as moedas dos países emergentes foram desvalorizadas, todas as variáveis que não controlamos.”

Com esse anúncio o governo argentino conseguiu conter a subida do dólar, que chegou a bater 23,40 pesos um pouco antes da fala de Macri. Contudo, essa declaração é uma contradição às promessas feitas pelo ministro da Fazenda argentino, Nicolás Dujovne, que em março de 2017 prometera que o país não voltaria aos empréstimos do FMI. 

Apesar disso, o histórico da Argentina com o FMI não se mostra nada positivo, principalmente durante a crise de 2001 onde a economia afundou após a moratória declarada pelo governo e a dívida adquirida com o Fundo foi carregada para os governos seguintes. Junto a isso, a economia que estava em uma queda livre gerou, devido à imposição de políticas mais austeras pelo FMI, uma greve geral, houve fuga de capital e protestos generalizados da classe média nas ruas de Buenos Aires porque os bancos estavam fechados. O tecido social argentino organizado nos cordões do Conurbano Bonaerense e as Villas se somou aos moradores da Capital Federal e depuseram o governo que impôs o confisco das contas correntes (corralito) e decretou Estado de Sítio. Nos dias seguintes, os presidentes iam e vinham com uma regularidade desconcertante. Dessa forma, a Argentina foi, na América Latina, o que a Grécia foi para a União Europeia.

Por conseguinte, esse ciclo da economia argentina das últimas décadas fez Macri apostar as suas últimas fichas no FMI. A Argentina, sem dúvida, obterá sua linha de crédito abaixo das taxas de mercado prevalecentes, mas isso virá com um custo tanto para a Argentina, quanto para o governo Macri. O FMI estabelecerá condições e é quase certo que serão dolorosas e impopulares, o que poderá de vez aumentar tanto a fissura do governo argentino, como a esperada e já em prática capacidade de resposta popular e organizada. 

Os caminhos possíveis para a economia argentina

Assim sendo, o caminho que a economia argentina seguirá daqui para frente é incerto. Alguns economistas – ortodoxos e entreguistas - acreditam que a principal opção da Argentina é a dolarização da economia, que substituiria o peso completamente pelo dólar.  Essa substituição levaria o país a fechar o seu Banco Central e definiria suas políticas monetárias no dólar, o que muito defendem ser uma fácil transição uma vez que a população tende a guardar seu dinheiro em dólar. Essa opção já foi adotada por outro país latino americano no passado, o Equador. Como resultado dessa política foi constatado que a economia equatoriana perdeu muito com a dolarização, enquanto outras soluções eram possíveis, uma vez que os detentores de uma quantidade maior de dólares, como bancos e grandes empresas conseguiram de certa maneira regular a economia equatoriana. No caso Argentino, o país continuaria a ter uma taxa de câmbio não realista e enfrentaria o risco de exacerbar sua contração econômica que já apresenta.

Outra opção para os economistas é o país aceitar a real desvalorização da moeda, o que permitiria desatrelar o peso do dólar, mas tendo sérias repercussões a curto prazo para o país, acarretando em uma dificuldade de manter os gastos do governo, levando a uma recessão. Junto a isso, como a dívida argentina está, em grande parte, condicionada ao dólar, quem recebesse a desvalorizada moeda argentina teria dificuldades de pagar dívidas contraídas em dólar, levando, como em 2001, os bancos a fecharem as portas. Por outro lado, permitiria que as indústrias nacionais – incluindo as centenas de “fábricas recuperadas”, operando com gestão coletiva e controle dos trabalhadores - competissem no mercado internacional, devido ao seu valor mais baixo. Um arranjo com políticas sociais distributivistas e arranjos produtivos locais de curtíssimo prazo implicaria a saída possível. Nunca é demais lembrar que a Argentina é autossuficiente na produção de alimentos e tem uma grande parcela da população escolarizada e com bom nível de educação formal. Ou seja, sempre há saída.

O que vem ficando mais evidente é que o país passa por um momento difícil, com uma condução política entreguista – vende pátria - e economicamente e que o único jeito de a Argentina sobreviver será passando por uma reestruturação econômica mesmo que dolorosa, necessária, desde que voltada a algum patamar de reindustrialização. Assim, como o Brasil passou com o Real na década de 90, é importante conter a inflação. Por outro lado, o país Hermano tem plenas condições de desmontar a farsa operando na Casa Rosada, mesmo que sob o risco de uma deposição do governo Macri. O FMI já “ajudou” neste sentido em 2001 e pode vir a “auxiliar” novamente. O mais importante é saber que o movimento popular e as esquerdas argentinas nunca se entregaram e jamais deixaram de lado a organização social e territorial. Este jogo ainda está em andamento. 

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Larissa Migotto (larissamigotto@hotmail.com) e Artur Naiditch são graduados em Relações Internacionais. Bruno Lima Rocha (blimarocha@gmail.com), doutor em ciência política, é professor de Relações Internacionais e Jornalismo. Todos são membros ativos do Grupo de Pesquisa Capital e Estado (https://capetacapitaleestado.wordpress.com/)

Referências:

ROSSI, Julieta. Reestruturação de dívidas soberanas, desenvolvimento nacional e direitos humanos. SUR. Revista Internacional de Direitos Humanos / Associação Direitos Humanos em Rede – v.1, n.1, jan.2004 – São Paulo, 2004.

SCHMITT, Guilherme Berger. Os “Abutres” e os “Soberanos”: O surgimento e o papel dos fundos “abutres” no âmbito das dívidas soberanas. Dissertação da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2014.