Crise financeira no Rio de Janeiro: Como enfrentá-la com visão de desenvolvimento? Por Bruno Leonardo Barth Sobral

Publicado originalmente no Brasil Debate.

Primeiro ponto: A divergência em relação à busca de austeridade fiscal diante do processo cumulativo de queda da renda agregada

A problemática da crise financeira do governo estadual não é simplesmente o ajuste das contas públicas, mas sim como fazer isso dentro de um processo de recuperação econômica. Dito em outras palavras, o ajuste não é um pressuposto. A preocupação principal deve ser garantir a recuperação da economia, logo, evitar que o ajuste das contas públicas prejudique esse processo de retomada.

Para isso, a crítica à busca de austeridade fiscal descontextualizada. Cabe o reconhecimento de que a economia funciona pelo princípio da “causação cumulativa”. A dinâmica econômica não se baseia em garantir um ambiente de normalidade por meio de ajustes e retornos a supostos pontos de equilíbrio. Ao contrário, a economia funciona por ondas de otimismo e pessimismo, e, assim, ciclicamente a economia entra em crise. A crise não é uma exceção, um desvio, uma anomalia, ela é um resultado esperado da tomada de risco crescente que explicita a incerteza.

O problema é que essas ondas não são regulares, os limites e profundidade delas são indeterminados. No momento de crise está dentro de uma onda de pessimismo imensurável, no qual o racional para os agentes individuais é não gastar (“poupar”). Isso não é racional para sociedade porque se todos tiverem esse comportamento a retração econômica se torna generalizada e brutal.

Isso significa um processo cumulativo de queda da renda agregada: quedas de receitas induzem novas reduções de gasto, e essas reduções de gasto induzem novas quedas de receita – ou seja, é um movimento de “bola de neve”.  Em uma visão de desenvolvimento, a discussão do ajuste fiscal precisa estar inserida em uma discussão de como sair desse ciclo vicioso: uma grave retração econômica porque os agentes individuais, mesmo que não combinando explicitamente, decidem evitar gastar ao mesmo tempo.

A divergência teórica com a busca de austeridade fiscal descontextualizada é porque ela parte do princípio da “contração fiscal expansionista”. Ou seja, o governo sinalizar que está fazendo seu “dever de casa” (contendo gastos) abre espaço para os agentes privados que passam a ganhar confiança em expandir seus negócios. Todavia, não há evidência de que o déficit público será superado com uma continuada queda de renda agregada que leva também a uma queda de arrecadação tributária.

A arrecadação é pró-cíclica, ou seja, em momento de crise, arrecada-se menos. O problema é que se trata exatamente de quando aumenta a importância do gasto público. Ao se tomar o ajuste fiscal como pressuposto, geralmente combina-se os cortes de gastos públicos e agravamento do quadro recessivo, acarretando em novas recomendações de cortes.

É o que já está se fazendo, ocorrem cortes de gastos públicos há mais de um ano e isso apenas “enxuga o gelo”, dado que o problema vai virando uma “bola de neve” na qual se exige maior severidade contracionista do poder público e novos e maiores cortes. Chega-se ao ponto de não ter mais onde cortar de forma significativa sem prejuízos à normalidade operacional em diversas áreas.

É importante ter cuidado para não se resumir a um viés ideológico que parta de uma visão generalista de um Estado perdulário e com um tamanho excessivo no qual seria defensável que sempre é possível cortar. Cabe a pergunta: até que ponto? Por isso, um pacote de ajuste fiscal deve ser discutido seriamente.

Se os agentes privados não gastarem coletivamente haverá queda de renda agregada, ainda que ocorra o efeito expectacional positivo do ajuste fiscal. Os agentes privados, a partir de suas expectativas, podem aumentar a confiança, mas eles não gastam se a economia não apresentar sinais significativos de melhora. Aliás, é o que transcorre no cenário nacional: um descolamento entre a trajetória de confiança e a evolução do PIB e seus diversos componentes na economia real.

Evitar isso depende da análise do gasto público segundo seu efeito multiplicador, ou seja, o efeito do gasto público na dinâmica econômica pode ser mais que proporcional. No agregado, o efeito não é apenas daquela decisão de gasto, mas induz diretamente o gasto de outros agentes como uma reação em cadeia. E vice-versa, se ele deixa de gastar, há uma retração amplificada ao inibir os gastos de outros agentes.

Segundo ponto: O Estado não deve contribuir para um quadro recessivo com risco crescente de o próprio ser desestruturado

Portanto, no meio de uma recessão, o efeito expectacional de um ajuste fiscal não tende a ser positivo a ponto de neutralizar os efeitos contracionistas via multiplicador. Ou seja, a recessão tende a se alongar e até se aprofundar. Cortes se justificam para suportar esse cenário que não depende só de uma ação de governo para reverter, e deve ser feito com critério para não gerar desdobramentos que piorem a situação agregada.

Destaca-se o trabalho de Orair, Siqueira e Gobetti (2016) que calculou os multiplicadores fiscais por diferentes segmentos de gasto e fases do ciclo econômico (vide tabela a seguir). Em uma recessão, torna-se importante não só sustentar gastos em investimentos (ativos fixos), como a literatura usualmente afirmava, mas também os gastos com pessoal e benefícios sociais, o que se evidenciou um efeito expressivo. Ao contrário, nessa fase, incentivos fiscais (subsídios) e demais despesas oferecem baixa resposta.

Para discutir o ajuste público dentro de uma perspectiva do que é mais importante para a recuperação econômica, é preciso ter claro dois aspectos. Primeiro, o ajuste não vai ser plenamente exitoso enquanto a economia estiver em recessão (dado comportamento pró-cíclico da arrecadação já mencionado). Segundo, a decisão de cortes não deve ser naquelas áreas que amplifiquem a retração econômica, dado efeito multiplicador: investimento, benefícios sociais e despesa com pessoal.

Se fizer cortes nessas áreas tende a aumentar a recessão, ou seja, o problema do ajuste fiscal virar uma “bola de neve”. Porém, na atualidade, o governo estadual está se “financiando” exatamente atrasando esses repasses para fornecedores, beneficiários e servidores, e isso tem um forte componente recessivo. Além disso, uma contração fiscal continuada tende a piorar a qualidade do serviço público e, no limite, levar à interrupção do mesmo.

Nesse sentido, o suposto remédio vira veneno, ou seja, o ajuste pode contribuir não só para o quadro recessivo, mas também com o risco crescente do próprio Estado ser desestruturado a beira do caos social: agravamento do quadro de miséria e insegurança, maior mortalidade por piora nos serviços médicos e na assistência social, não cumprimento de metas educacionais etc.

Enfrentar isso exige que o ajuste fiscal seja tratado no contexto mais geral da importância estratégica da atuação do Estado, senão vai acabar por enfraquecê-lo em suas funções fundamentais. Cortes podem ser importantes em termos da eficácia do gasto, mas não para ser a principal saída de uma crise financeira. Por isso, é preciso cautela, um ajuste mais gradual e estrutural para fortalecer o papel do Estado ao invés de cortes descoordenados na boca de um caixa vazio.

Diante disso, cabe se interrogar: o custeio público é o grande vilão? Sobre essa questão, é importante ter clareza sobre dois aspectos. Primeiro, ao se deparar com a necessidade de um ajuste fiscal, todo esforçodeve ser feito para evitar o sucateamento de prestação de atividades essenciais para a população. Segundo, a distribuição do ônus deve se basear nos efeitos sobre o poder de compra do Estado e da população, sendo fundamental um debate sobre desigualdade social.

Deve se evitar que o pacote de cortes agrave a desigualdade social. Isso não se justifica apenas por um viés humanístico ou de justiça, e sim porque seu agravamento torna mais difícil o esforço de recuperação econômica. Portanto, classes de renda com maior propensão a gastar não deveriam ser atingidas fortemente, pois garantem maior circulação de renda em uma cadeia de atividades que dependem de sua demanda corrente.

Recomenda-se: evitar extinguir benefícios sociais; evitar reduzir a renda disponível de servidores de baixos salários; e empenho em revisar contratos com fornecedores, mas com atenção a situação de funcionários terceirizados sob pena de reflexo direto na qualidade dos serviços públicos. Contra o senso comum, exatamente numa recessão torna-se algo fundamental buscar uma maior tributação que seja menos regressiva, evitar aumentos de contribuições previdenciárias e, dentro do possível, realizar reajustes salariais (em especial, na base da folha de pagamento).

Nesse momento, essas ações são muito mais importantes do que em uma fase de expansão. É inegável que o orçamento está debilitado, mas, caso se decida fazer o contrário disso (por exemplo, elevação de contribuições no limite de virar confiscatórias e longos períodos de arrochos salariais), não se está apenas não ajudando a dar sinais de recuperação, está também tendendo a agravar a recessão dado o efeito multiplicador em sentido inverso.

Terceiro ponto: Como pensar um ajuste mais gradual e estrutural para fortalecer o papel do Estado

Em se tratando do nó da despesa com pessoal, não cabe fazer uma “tábua rasa” com cortes lineares. Recomendam-se ações que superem assimetrias, a saber:

Primeiro, revisar os casos de custeio relativamente exagerado de máquinas. Conforme tabela a seguir, o gasto per capita de funções ligadas ao Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Defensoria é em torno de 50% maior no Rio de Janeiro do que em São Paulo e Minas Gerais. Inversamente, em saúde e educação o gasto per capita é menor comparativamente.

Segundo, combater “supersalários” (acima do teto constitucional). Segundo dados da RAIS/MTE, em 2015, 7,5% dos funcionários do judiciário estadual estão nessa situação, sendo que o Rio de Janeiro é o maior em número absoluto entre os casos estaduais (1.521).

Terceiro, avançar na discussão do gasto com segurança ser mais compartilhado com o governo federal. Quanto a esse último ponto, cabe destacar os crescentes empenhos e o peso significativo que esses gastos vão ocupando no orçamento, apesar de a questão de segurança, no caso fluminense, não se resumir a um problema de natureza estadual e, sim, nacional.

É importante ter claro que o poder executivo no Estado do Rio de Janeiro tem uma máquina pública ainda pouco estruturada. Isso é um problema histórico, um problema de décadas de desestruturação dessa máquina e falta de concurso público. Nesse aspecto, o Estado nem está perto de uma execução ótima para questionar seu tamanho, dado que ainda se gasta insatisfatoriamente em atividades fins. Portanto, ao se discutir um ajuste que se foque então em atividades meio, e que se dê maior espaço no orçamento para atividades fim, como os custeios de saúde e educação.

Como se nota nos gráficos a seguir, em proporção do PIB, da renda domiciliar e da receita (pública) corrente líquida, a despesa com pessoal ativo do poder executivo fluminense é uma das menores (quando não a menor) em comparação com os demais estados.

A ocupação de funções permanentes por cargos comissionados, prática excessiva de terceirizações, diversas áreas carentes de pessoal (em particular, prestadores de serviços essenciais) etc. denotam a falta de concurso, um problema estrutural que não só afeta a qualidade do serviço público como, inclusive, reduz a base de financiamento previdenciário. Ou seja, prejudica o ajuste em seu aspecto mais enfatizado na opinião pública.

Na questão da previdência, não cabe solução mágica. Como já mencionado, um aumento de contribuição que reduz a renda disponível daqueles com maior propensão a gastar tende a ampliar a recessão via multiplicador fiscal, e isso tende a aumentar o rombo das contas públicas por queda de arrecadação. Se algo for feito nesse sentido, que não se vise a um aumento de contribuição e sim a um teto previdenciário em caráter temporário, ou seja, limitação de provimentos no topo da folha de pagamentos (por exemplo, a 15 mil reais).

Contudo, cabe se discutir se isso é necessário ao se ter clareza do histórico. O Rioprevidência é fruto de uma reforma ocorrida no final da década de 1990 e já nasceu deficitário, ou seja, o problema não é simplesmente de trajetória e sim de origem pela falta de ativos próprios suficientes. Usaram-se royalties para capitalização (“tampão”), e isso que era para ser uma forma temporária se tornou uma dependência estrutural.

Então, não foi só queda recente dos preços de petróleo (e, por desdobramento, a queda dos royalties) que gerou o déficit previdenciário e obrigou o tesouro a ter que agora cobrir de forma crescente, e sim erros de antecipação desses royalties por valores irrealistas, bem como uma capitalização insatisfatória do fundo tanto na origem como na recente venda de títulos. Isso é o que explica o problema em termos conjunturais. Soma-se a isso o impacto de aposentadorias precoces e regras permissivas de pensões cujos critérios deveriam ser revistos, em particular, para o topo da folha de pagamento.

Em termos estruturais, enfatiza-se que já está em curso uma reforma da previdência. Desde a lei de 6.338/12, ocorreu a segmentação que retirou a regra de paridade e integralidade para novos servidores civis (pós 09/2013), e levou a criação de um regime de previdência complementar.

O atual secretário de fazenda, Gustavo Barbosa, na ocasião presidente do Rioprevidência, argumentou em artigo de 2014 que essa reforma garantiria seu reequilíbrio atuarial sem a necessidade de aumento das contribuições, ou seja, não compartilhando o ônus com os servidores. Em seu artigo, ele alegou que, exatamente por ser um período de transição, caberia ao Tesouro arcar com esse custo até caducar o modelo anterior.

Essa discussão estrutural estava organizada anteriormente sem pressões de urgência de caixa, sem um debate ideológico por trás, sem fazer uma comparação forçada do tema no quadro nacional com o caso fluminense que segue regras próprias (logo, não cabendo argumentos com generalizações vagas sem atenção às especificidades).

Portanto, deve se considerar esse custo de transição que impacta o Tesouro no curto prazo como algo esperado. A reforma é algo muito séria para se propor um aumento de contribuição dos servidores de forma apressada e sem rediscussão aprofundada do cálculo de equilíbrio atuarial.

Quanto aos incentivos fiscais, é inegável reconhecer que são importantes, mas não são uma panaceia. Pela mensuração dos multiplicadores fiscais apontada anteriormente, em uma fase recessiva, eles têm pouca capacidade de resposta para se justificarem como prioridade. Logo, a concessão de incentivos não se validaria sob o argumento que eles permitiriam dar maiores sinais de recuperação econômica considerando o viés poupador do empresário em momentos de crise. Para isso, novamente se afirma que, nessa fase do ciclo econômico, manter investimentos, benefícios sociais e despesas com pessoal tendem a gerar maior reação em cadeia diante da propensão ao gasto mais evidente.

Incentivos fiscais devem ser discutidos não dentro de uma política de recuperação econômica no curto prazo, mas sim em termos de uma política de longo prazo. Ou seja, eles fazem sentido sob o viés de um componente estratégico sobre apostas em atividades assumidas como portadoras de futuro. Por isso, o mais grave é a ausência de um maior planejamento das economias regionais, o que permitiria sistematizar uma política de incentivos com esse viés mais estratégico.

É fundamental uma auditoria da política de incentivos não por uma lógica meramente contábil, e sim para que se avance uma política industrial. Isso é algo necessário que se avance no Rio de Janeiro ao se reconhecer que se trata de um dos epicentros da desindustrialização nacional (SOBRAL, 2013). Diante disso, apontam-se quatro ponderações:

– Primeiro, em termos de transparência, ao invés de renúncias deveriam passar a estar dentro do orçamento como subsídios claros.

– Segundo, a concessão de incentivos deveria ser avaliada em termos dinâmicos, ou seja, é um equívoco apontar que está tirando recursos de atividades essenciais quando se tratar de diferimento para investimento novo.

– Terceiro, há um contexto de severa guerra fiscal que aprisiona a uma lógica de chantagem locacional, no qual muitas vezes o incentivo não ocorre por uma razão técnica e sim por uma pressão empresarial. Romper com essa lógica exigiria liderar uma discussão nacional.

– Quarto, cabe avançar para um sistema de metas de adensamento produtivo que divulgasse relatórios de acompanhamento setorial para atividades indutoras e adotasse uma visão sistêmica de fomento a complexos logístico-produtivos. Quanto a esse último ponto, isso poderia estar sob a fiscalização de uma instituição pública estadual independente em articulação com a assembleia legislativa para que acompanhe o avanço dessas metas.

Quarto ponto: Equacionamento da crise financeira exige articulação para atuação federal mais ativa

Em síntese, o desafio não é apenas ajustar as contas públicas. O desafio é como fazer isso num cenário de recuperação econômica no qual o ajuste não seja um obstáculo. Isso só ocorrerá com uma articulação política para uma atuação federal mais ativa.

Não desconsiderando erros de gestão, a maior parte da queda de receitas não decorreu disso e sim de múltiplos fatores ligados a um modelo problemático de desenvolvimento da economia fluminense. Em particular, a especificidade de sua desindustrialização e a evidência da “estrutura oca”, conforme Sobral (2013). Por exemplo, como apontou Osorio (2016), isso que explica o Estado de São Paulo ter um PIB três vezes maior que do Estado do Rio de Janeiro, mas ter uma receita tributária cinco vezes maior.

Ganhos de eficiência na gestão são válidos, mas priorizar ou focar apenas em buscá-los não vai equacionar o tamanho da crise financeira do governo estadual. Diferentemente do governo federal, estados não podem emitir moeda ou dívida e financiar déficits orçamentários. Cabe à União fazer transferências voluntárias, há espaço para isso no orçamento federal sem atrapalhar seu ajuste com uma maior redução da taxa de juros (algo possível sem risco inflacionário, por exemplo, para 10%).

Um socorro federal para valer não prejudicará a economia do país caso se reconheça o impacto fiscal da cautela excessiva na política de taxa de juros, dado o contexto bastante recessivo que não permite sinais fortes de inflação de demanda. Diante disso, não se justifica e deve ser superado um viés punitivo que cobra maior severidade contracionista de um governo estadual para receber apoio federal.

Se for necessário discutir contrapartidas, recomenda-se não tomar medidas que levem o governo estadual a estimular a recessão. Afinal, não ia adiantar de nada mantendo o processo cumulativo de queda da renda agregada no estado. Por exemplo, poderia usar como “moeda de troca” rever parte dos incentivos fiscais sem aprovação do Confaz, ou seja, aqueles que até judicialmente poderiam ser contestados.

Isso se soma a uma discussão mais ampla sobre acelerar uma reforma tributária nacional (curiosamente, ainda não assumida com a prioridade devida) para aumentar os recursos aos governos estaduais. Em especial, é fundamental pleitear que o ICMS do petróleo fosse cobrado na origem (Rio de Janeiro), ao invés do destino. Caso isso se postergue, sugere-se a defesa da revisão dos repasses do Fundo de Participação dos Estados – FPE. O Rio de Janeiro é prejudicado na regra de rateio pelo petróleo “inflacionar” seu PIB, mas isso não se reflete proporcionalmente em termos de arrecadação da atividade. Inclusive, isso prejudica agora na divisão dos recursos arrecadados pelo processo de repatriação que segue a regra do FPE.

Recomenda-se, ainda, articular no congresso a aprovação logo da securitização da dívida ativa, e, inclusive, avançar com mutirões de negociação fiscal para cobrá-la. Além disso, é preciso conseguir a revisão da metodologia de cálculo royalties, pois já é consenso que estão defasados. Isso não apenas gera impactos diretos em uma menor receita pública, como também cria entraves para novas operações de securitização com alienação de receitas futuras do petróleo e para a antecipação do recebimento de royalties. Afinal, qualquer uma dessas operações daria menor retorno continuando a essa defasagem, tornando essas opções menos vantajosas.

Portanto, é importante seriedade para enfrentar a crise financeira do governo estadual estando ciente de que qualquer solução mais imediata exige uma articulação política no nível federal. Qualquer discussão de pacotes para um ajuste fiscal estadual deve ter clareza que pode agravar a recessão (e até desestruturar o Estado) dependo de onde se insistir em fazer cortes.

Bruno Leonardo Barth Sobral é economista e professor da Faculdade de Ciências Econômicas da UERJ, tendo doutorado pelo Instituto de Economia da Unicamp. Autor do livro: “Metrópole do Rio e Projeto Nacional: uma estratégia de desenvolvimento a partir de complexos e centralidades no território” (Editora Garamond, 2013).

Referências Bibliográficas

AFONSO, J.R.; PINTO, V. “Despesa pessoal com pessoal ativo e do executivo: uma comparação entre unidades federativas”. Caderno virtual do IDP, v.2, n.35, 2016.

BARBOSA, G. “Reestruturação da previdência do Estado do Rio de Janeiro”. Congresso CONSAD de Gestão Pública, 7, março de 2014. Anais… Brasília.

ORAIR, R.; SIQUEIRA, F.; GOBETTI, S. “Política fiscal e o ciclo econômico: uma análise baseada em multiplicadores do gasto público”. XXI Prêmio Tesouro nacional, 2016, Anais… Brasília.

OSORIO, M. Território Fluminense (coluna), Jornal Extra, 10 de novembro de 2016, p.4.

SOBRAL, B. Metrópole do Rio e Projeto Nacional. Rio de Janeiro: Garamond, 2013.